原料药是药品生产的重要物质。原料药的质量直接关系着药品的质量。长期以来，原料药在我国被纳入药品范畴，实行严格管理。新《药品管理法》有关“药品”的定义中不再包含“原料药”。有关原料药的管理，新《药品管理法》只规定“在审批药品时，对化学原料药一并审评审批”，“禁止使用未按照规定审评、审批的原料药、包装材料和容器生产药品”，依法查处“使用未经审评审批的原料药生产药品”。总体看，新《药品管理法》对于“原料药”管理的规定，过于原则、粗放。有关原料药的研制、生产、经营等要求，需要在《药品管理法实施条例》或者药品管理规章中予以进一步明确。

关于原料药的基本定位

研究“原料药”管理，基础而首要的问题是科学定位“原料药”的基本属性，即“原料药”究竟是不是“药品”？按照原《药品管理法》，“原料药”属于“药品”，但严格说来，又不符合“药品”的定义：“药品，是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质”。因为所有的“药品”均可直接使用，但“原料药”不能直接使用，也没有“规定有适应症或者功能主治、用法和用量”。新《药品管理法》正本清源，恢复“原料药”的本质属性，将其从“药品”中剥离出来，这是对药品管理规律的尊重。如前所述，“原料药”是生产药品的重要物质。加强药品监管，必须坚持源头管理，对原料药（药品管理法有3处规定）、原料（药品管理法有6处规定）、辅料（药品管理法有9处规定）、包装材料（药品管理法有6处规定）、容器（药品管理法有6处规定）等进行管理。贯彻药品安全“四个最严”的要求，有必要对“原料药”依法严格管理。

由于新《药品管理法》有关“原料药”的规定过于原则、粗放，目前对于“原料药”如何管理，业界存在不同的认识。对于“原料药”的管理，有的主张“按照”药品进行管理。理由是，这次《药品管理法》在“药品”的定义中虽然删除了“原料药”，但不等于“原料药”就不是“药品”了，新《药品管理法》在列举中还删除了“疫苗、血液制品”等，但“疫苗、血液制品”不是药品吗？这种观点是错误的。因为“疫苗、血液制品”，符合“药品”的定义。而“原料药”是不符合“药品”的定义。有的主张“参照”药品进行管理。理由是“原料药”虽然不属于“药品”，但其是“最接近药品的物质”，“是药品生产中最关键的物质”，应当“参照”药品进行管理。

这个观点需要研究。药品全面管理包括过程管理和要素管理。“原料药”在哪个方面可以“参照”药品管理，需要依法做出规定。新《药品注册管理办法》第十四条规定：“国家药品监督管理局建立化学原料药、辅料及直接接触药品的包装材料和容器关联审评审批制度。在审批药品制剂时，对化学原料药一并审评审批，对相关辅料、直接接触药品的包装材料和容器一并审评。药品审评中心建立化学原料药、辅料及直接接触药品的包装材料和容器信息登记平台，对相关登记信息进行公示，供相关申请人或者持有人选择，并在相关药品制剂注册申请审评时关联审评。”

笔者建议，可以借鉴《食品安全法》有关“食品相关产品”（包括用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备）的立法先例，在药品管理领域创设“药品相关产品”的概念，将原料药、原料、辅料、包装材料、容器等作为“药品相关产品”，对其管理做出系统的制度安排，并根据其风险程度，实行分类管理，而不必简单套用“药品”管理制度。

关于原料药的研制管理

长期以来，我国对于原料药实行注册管理。2015年8月9日印发的《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》对药用包装材料、药用辅料管理方式进行改革。该文件规定：“简化药品审批程序，完善药品再注册制度。实行药品与药用包装材料、药用辅料关联审批，将药用包装材料、药用辅料单独审批改为在审批药品注册申请时一并审评审批”。

在总结药用包装材料、药用辅料管理方式改革经验的基础上，我国对原料药管理方式进行改革，2017年10月，中办国办印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》。该文件规定：“实行药品与药用原辅料和包装材料关联审批。原料药、药用辅料和包装材料在审批药品注册申请时一并审评审批，不再发放原料药批准文号，经关联审评审批的原料药、药用辅料和包装材料及其质量标准在指定平台公示，供相关企业选择。药品上市许可持有人对生产制剂所选用的原料药、药用辅料和包装材料的质量负责”。

新《药品管理法》坚持巩固药品审评审批制度改革成果，在第二十五条规定：“国务院药品监督管理部门在审批药品时，对化学原料药一并审评审批，对相关辅料、直接接触药品的包装材料和容器一并审评，对药品的质量标准、生产工艺、标签和说明书一并核准”。2019年7月15日，国家药监局发布《关于进一步完善药品关联审评审批和监管工作有关事宜的公告》，该公告明确“在中华人民共和国境内研制、生产、进口和使用的原料药、药用辅料、药包材适用于本公告要求”。新《药品注册管理办法》《药品生产监督管理办法》实施后，应当按照新的管理办法对原料药进行管理。该办法公布后，业界对原料药管理有不同的理解。

第一，我国对原料药实行什么管理制度？是实行审批制，还是实行登记制？是实行关联审评审批制，还是实行一并审评审批制？新《药品管理法》规定“在审批药品时，对化学原料药一并审评审批”。新《药品注册管理办法》规定：“国家药品监督管理局建立化学原料药、辅料及直接接触药品的包装材料和容器关联审评审批制度。”近年来的不同文件有不同的规定。

笔者认为，目前我国对原料药仍然实行行政许可制度，与以往做法有所不同的是，目前原料药的行政许可与药品制剂的行政许可是“一并”进行的，“原料药”与“药品制剂”形成一定的“关联”关系，已保证原料药的使用符合药用要求，其“质量、安全及功能能够满足药品制剂的需要”，进一步增强“原料药”使用的针对性、科学性。行政许可制度的本质不在于是否发放注册证书，而在于是否经过许可就可以使用。“公告”曾明确“只给登记号”，似乎没有取得“登记号”，就不能作为“原料药”使用。

新《药品注册登记管理办法》第四十一条规定：“药品审评中心在审评药品制剂注册申请时，对药品制剂选用的化学原料药、辅料及直接接触药品的包装材料和容器进行关联审评。化学原料药、辅料及直接接触药品的包装材料和容器生产企业应当按照关联审评审批制度要求，在化学原料药、辅料及直接接触药品的包装材料和容器登记平台登记产品信息和研究资料。药品审评中心向社会公示登记号、产品名称、企业名称、生产地址等基本信息，供药品制剂注册申请人选择”。第四十四条明确：“化学原料药、辅料及直接接触药品的包装材料和容器关联审评通过的或者单独审评审批通过的，药品审评中心在化学原料药、辅料及直接接触药品的包装材料和容器登记平台更新登记状态标识，向社会公示相关信息。其中，化学原料药同时发给化学原料药批准通知书及核准后的生产工艺、质量标准和标签，化学原料药批准通知书中载明登记号；不予批准的，发给化学原料药不予批准通知书”。这一规定，导致有人对“登记号”“批准通知书”两者的法律性质和法律地位认知上的混乱。按照新《药品注册管理办》，“批准通知书”才是行政许可。“登记号”仅仅是相关登记“信息”之一。

“批准通知书”上载明的“登记号”是行政许可事项的内容之一。应当特别强调的是，我国原料药的许可是一项独立的行政许可事项。原料药许可与药品许可“一并”进行，不等同于两者是一项许可，两者的申请主体、许可条件、许可材料要求等并不完全相同。“一并许可”并不是“一项许可”，而是“两项许可”。“原料药”的许可持有人和“药品”的许可持有人是不同的。