第二，在原料药领域，是否实行“药品上市许可持有人制度”？药品上市许可持有人制度是我国药品管理的基本制度。“原料药”不属于“药品”，不实行“药品上市许可持有人制度”在情在理。“药品上市许可持有人制度”已探索几年了，这一制度的核心是药品上市许可持有人对药品全生命周期依法承担“管理”责任。

“药品上市许可持有人制度”与原有的药品管理制度相较，主要是持有人依法放开、委托生产依法放开、注册证书转让依法放开等。所以，有人追问：如果在原来的药品管理制度上增加注册申请人放开、委托生产放开，注册证书转让放开等规定，原来的制度是不是就等于或者近于“药品上市许可持有人制度”了？也就是说，在“原料药”领域，不采用“药品上市许可持有人制度”的形式，而采用“可以委托生产”的方式，是不是也能与“药品上市许可持有人制度”达到“异曲同工”“形异神似”的效果呢？在“原料药”领域，是否允许“委托生产”呢？笔者认为，“委托生产”是现代生产方式之一，其与风险产生有一定的关系，但不等于“委托生产”就一定会放大风险，关键在于对“委托生产”如何管理。在“原料药”领域，不应拒绝“委托生产”。

第三，对“原料药”是否实行“再注册制度”？行政许可制度包括许可机关、许可事项、许可程序、申报材料、许可期限、许可效力等。由于“原料药”实行许可制度，人们追问原料药是否存在有效期限以及是否需要再注册，则是自然的逻辑思维。新《药品注册管理办法》第十二条规定：“药品注册证书有效期为五年，药品注册证书有效期内持有人应当持续保证上市药品的安全性、有效性和质量可控性，并在有效期届满前六个月申请药品再注册”。

国家药监局4月30日发布的《化学原料药、药用辅料及药包材与药品制剂关联审评审批管理规定》（征求意见稿）第稿）第二十六条规定：“登记人应当在《化学原料药批准通知书》有效期届满前6个月申请再注册。境内生产化学原料药的再注册由登记人向省级药品监督管理部门提出，境外生产化学原料药的再注册由登记人向药品审评中心提出。化学原料药再注册获得批准后，应5日内在原辅包登记平台进行信息更新”。笔者认为，“原料药”不是“药品”，可以不设立“有效期限”，不实行“再注册制度”。因为原料药生产企业只要“按照核准的生产工艺组织生产，严格遵守药品生产质量管理规范，确保生产过程持续符合法定要求”，原料药的质量就能得到保证。可以通过加强原料药检查来强化企业的原料药质量管理。

关于原料药的生产管理

2020年1月22日发布的《药品生产监督管理办法》对“原料药”的生产许可、执行质量管理规范、委托生产、接受检查等做出了相关规定：

一是原料药企业实行生产许可。新《药品生产监督管理办法》第三章“生产许可”第七条规定：“从事制剂、原料药、中药饮片生产活动，申请人应当按照本办法和国家药品监督管理局规定的申报资料要求，向所在地省、自治区、直辖市药品监督管理部门提出申请”。

二是原料药企业执行药品生产质量管理规范（原料药质量管理规范）。新《药品生产监督管理办法》第三条第五款规定：“原料药生产企业应当按照核准的生产工艺组织生产，严格遵守药品生产质量管理规范，确保生产过程持续符合法定要求”。第三十三条规定：“经批准或者通过关联审评审批的原料药、辅料、直接接触药品的包装材料和容器的生产企业，应当遵守国家药品监督管理局制定的质量管理规范以及关联审评审批有关要求，确保质量保证体系持续合规，接受药品上市许可持有人的质量审核，……”

三是不得委托生产。新《药品生产监督管理办法》第四十二条第四款规定：“经批准或者通过关联审评审批的原料药应当自行生产，不得再行委托他人生产”。

四是赋予统一编码。新《药品生产监督管理办法》第七十四条第二款规定：“经批准或者关联审评审批的原料药、辅料和直接接触药品的包装材料和容器生产场地、境外生产场地一并赋予统一编码”。

五是接受监管部门检查。新《药品生产监督管理办法》第三十三条规定：“经批准或者通过关联审评审批的原料药、辅料、直接接触药品的包装材料和容器的生产企业，应当……，接受药品监督管理部门的监督检查或者延伸检查”。

新《药品管理法》对“原料药”的生产没有明确做出规定。新《药品生产监督管理办法》做出了具体规定。这里有几个问题需要进一步确定：

一是执行药品质量管理规范的要求。过去，“原料药”属于“药品”范畴，“原料药”执行药品生产质量管理规范顺理成章。《药品生产质量管理规范》附录2规定了“原料药”。新《药品管理法》《药品生产监督管理办法》施行后，应当制定独立的《原料药生产质量管理规范》。

二是原料药企业是否可以委托生产。新《药品生产监督管理办法》规定，“经批准或者通过关联审评审批的原料药应当自行生产，不得再行委托他人生产”。这一规定与国际惯例不符，需要深入研究。从风险管理的角度看，原料药企业委托生产的风险一般不会高于疫苗的委托生产。

关于原料药的经营管理

新《药品管理法》对原料药经营管理没有做出规定。新《药品管理法》施行前，由于原料药的管理属于药品管理的，原料药的销售需要取得药品经营许可证，且需要执行药品经营质量管理规范。

目前，新《药品经营监督管理办法》尚未出台。关于原料药的经营是否继续沿用原有管理制度，存在不同认识。有的主张继续执行经营许可制度，有的主张取消经营许可制度。笔者认为，设立、保留或者废止一项制度，应当充分论证其必要性和合理性。制度的设计要体现药品安全“四个最严”的要求，便于对药品全生命周期监管。建议建立独立的原料药经营许可制度，并确立符合原料药特点的经营管理制度。这样有利于对原料药进行追溯管理。

关于原料药的使用管理

原料药的使用不同于药品的使用。严格说来，原料药的使用属于药品生产的范畴。新《药品管理法》关于原料药的使用，主要有两项规定：“禁止使用未按照规定审评、审批的原料药、包装材料和容器生产药品”，依法查处“使用未经审评审批的原料药生产药品”。新《药品生产监督管理办法》第三十二条规定：“从事药品生产活动，应当对使用的原料药、辅料、直接接触药品的包装材料和容器等相关物料供应商或者生产企业进行审核，保证购进、使用符合法规要求”。应当严格执行药品原料采购制度和原料药使用管理制度。

关于原料药的法律责任

原料药法律责任制度的设计，取决于原料药研制、生产、经营、进口环节有关各项义务的设定。新《药品管理法》仅在第一百二十四条对“使用未经审评审批的原料药生产药品”的法律责任做出了规定。新《药品生产监督管理办法》规定了有关原料药企业的相关义务，但对未履行相关义务如何处罚，没有作出具体规定。如原料药生产企业未按照核准的生产工艺组织生产、未严格遵守药品生产质量管理规范、委托他人生产、拒绝接受药品上市许可持有人的质量审核、拒绝接受药品监督管理部门的监督检查或者延伸检查，目前均没有明确的法律责任约束。下一步，应当在《药品管理法实施条例》及其配套制度中予以补充完善。

近期，国家药监局发布《化学原料药、药用辅料及药包材与药品制剂关联审评审批管理规定》（征求意见稿），拟统一规范化学原料药、药用辅料及药包材与药品制剂关联审评审批，意义重大。建议在此基础上，制定《药品相关产品监督管理办法》，将药品相关产品的注册、生产、经营和使用等做出全面系统的规定，为保障药品质量安全作出新贡献。